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与此相似，全国人大常委会认为对社会公德与传统价值制度相联系。

防范在合作治理中对公共利益的克减，主要是不能够让其他利益取代或者冲淡公共利益。第四，其涉及公共利益、行政利益和私人利益之外的利益。

在公法中，凡有行使能力的人就有使用它的义务，这个原理是严格的。行政机关设计新的社会秩序的权能实质上是建立行政法规范的活动，行政法的扩权本质便从这种秩序设计中体现出来。[5]同前注[3]，金东熙书，第239页。而这些程序在合作治理中还能够被运用吗？笔者认为，绝大多数传统的行政程序在合作治理中仍然是有效的，仍然能够调控治理主体的行为，这是由行政程序的本质所决定的。公与私的问题、利益分配的问题在我国法治体系中向来就是非常敏感的问题。

所以，合作治理中公共利益的维护有利于整合其他利益关系。三、行政合作治理中公共利益维护的价值 合作治理从法治形式上讲有三个方面需要予以强调。但《联邦行政程序法》对于存续力理论及其背后所代表的法的安定性价值的肯定，也使得制度实践对于负担行政行为撤销与废止的立场从撤销或废止义务转为合义务性的撤销或废止裁量。

秩序需求促使人们在社会生活共同体中找出某种确定要素，藉由这种要素，形成一个稳定的、值得信赖的秩序。不同的只是行政机关嗣后行使撤销权限，会因行为性质而有不同的限制要件。这一思想从开始至今，一直都着眼于追求人类社会共同体的秩序安定的实践。价值的遗失使行政行为从一开始就在我国学理中降格为一般的学术概念，而之后关于行政行为效力问题的诸多讨论也就当然地脱离了服务于法治国的目标框架，而陷入了形式主义的泥潭。

秩序安定思想（Sicherheitsgedanken）是所有人类能力和现代文明的发展源泉，即使是国家的起源与目的也应当回溯到安定性思想中。在这种思维主导下，作为人们推翻君主专制的一项具体胜利成果，制定法取代君主意志成为现代国家最重要的治理和导向工具，社会共同体秩序由此成为主要由法律所塑造和构成的法秩序。

从司法判决到行政行为，迈耶的制度移植使行政行为从创设始就旗帜鲜明地服务于法治国的构建目标，并成为达成行政法治的重要制度工具。 Hubert Sauer,  Die Bestandskraft von Verwaltungsakten，Die Öffentliche Verwaltung，1971，155ff. [28] BVerwGE 48 , 269ff. [29] Detlef Merten, Speyer,  Bestandskraft von Verwaltungsakten, Neue Juritische Wochenschrift 1983, 1995ff. [30] Feidinand Kopp,  Die Bestandskraft von Verwaltungsakt，DVBL，1983，S397。这些价值冲突在法治国下的考量和解决也对存续力的轮廓进行了更为清晰地刻画。成文法规或判决并不是一些存在的东西，而是像传奇故事一样，是一个变成的过程 ，这种关注法律变成过程的思考方式在我们面对外国法时更具有意义，它使结果呈现为一种更大的明晰性，更易为我们理解和把握，也使我们在考量是否以及如何接纳外国法时更具判断力，也更能采取一种诚实的态度。

如果顺应传统做法，肯定行政机关的嗣后撤销与变更权，人们希望藉由行政行为的个体化和明确化功能，而在行政领域内达成法安定性的设想就无法获得实现。法的存续性要求法律必须保持一定的稳定性和持续性，而不能朝令夕改，惟有如此，公民才能对法规范产生信赖，因此，从公民角度而言，法的存续性要求又是法的可信赖性要求（die Verl#228;sslichkeit des Recht）。正如存续力一词所表达的一样，存续力与行政行为的存续性密切相关，而行政行为的存续性又取决于行政机关是否以及在多大程度上持续性地受其所作出的行政行为拘束，换言之，取决于行政机关嗣后对行政行为的废除权限。五、法治国对于存续力的轮廓刻画 由于存续力的产生，行政机关嗣后随意废弃行政行为的可能被排除，行政行为获得了与司法判决一样的持续性和稳定性，法安定性原则由此在行政领域得以真正贯彻。

法的安定性要求除使人们的现实生活获得保障外，更应通过提供对未来预见的可能性，来避免新的事物关系突然冲击所造成的不利益 ，法的存续性价值在此被凸显出来，并逐渐成为法安定性的核心要素。同时，对于废止而言，因为其原因的发生并非行政机关的违法决定，而是事实和法律状态的变化致使原来合法的行政行为嗣后与现行法相冲突。

对于负担行政行为的撤销与废止，在传统理念中由于其较少涉及相对人的信赖利益，因此被认为是行政机关的义务。Vgl. PrOVGE 19, 375, 41, 280, 82,360. [25] Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrecht，1973, C.H.Beck，S252—259. [26] 许宗力，行政处分载于翁岳生编《行政法》（2000），中国法制出版社2002年版，第680页。

既然要促成法和平的实现，司法在解决人民之间的纷争时，就应尽量维持其决定的拘束力及持久性。对于司法判决而言，法安定性要求更具特殊意义。为了从这些教条化的争论泥潭中彻底摆脱出来，获得认识上真正的足够的清晰，我们必须对这一理论在外国法中的生成过程，进行知识考古学 工作，而本文的写作也正是在这种立场和方法的指引下进行。通过对判决确定力的制度移植，行政行为的存续性要求最终导出了存续力理论，之后又具体呈现于行政行为撤销与废止规则中，表现为对行政机关嗣后废弃行政行为权限的限制。该程序法中的行政行为撤销与废止条款，为行政机关嗣后撤销和废止权限的行使设置了精细的限制要件。[5] [德]奥托•迈耶著：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第72页。

因此，信赖保护在授益行政行为废止中的地位也远远比在撤销中重要。在这种目的性创设之下，行政行为从一开始就着眼于法的安定性及公民权利的保护。

这一点在行政权力极度扩张和膨胀的现代国家背景下显得尤为重要。法本身的安定性基本上可由两个方面的要求构成：从静态层面而言，法的安定性是法律文字规定本身应具有的安定性，要实现此种安定性，法律在内容上尤其是构成要件和法律效果上必须具备一定的明确性，这种要求即为法的明确性要求（Die Rechtsklarheit）。

这种理论事实上仍然是只有特定的行政行为才能产生确定力思想的延伸。事实上，不论这场争论外面看起来多么热闹，我们都不得不承认，我们所持的绝大部分观点都非原创，而是源于对外国法，更确切而言，是源于对德日相关理论的继受。

但判决作为秩序要素的功能并不在此，判决并非对制定法的简单复制，经由对制定法的理性解释和合目的性适用，判决将抽象法律适用于个案，并由此具有了秩序形成的独立价值：从内容而言，司法判决具有和制定法一样的规制属性（Regelung），同样是对公民权利义务的有拘束力的秩序安排，是对公民法律关系与法律地位的国家权威宣告。其次、法的安定性与依法行政冲突。既然行政行为如迈耶所述，同样拥有将抽象的法律规范落实于个案，并在个案中具体确定公民权利义务的特征，其效力的存续就与司法判决一样对于公民具有重要意义。人民的自由权利无法得到保障，国家权力的发动全都系于君主一人的意志决定。

摘要:  为实现行政法治，德国法以司法判决为蓝本创设出行政行为。这种与司法判决相当的制度在迈耶看来就是行政行为。

在迈耶的时代，德国开始由警察国进入法治国，行政行为也正是在这种转型背景下被创设出来。但这种将实质存续力的产生归因为行为产生程序和内容要件的做法，并没有被1976德国《联邦行政程序法》采纳。

[3] Franz Scholz,  Die Rechtssicherheit，Berlin 1955, S1ff. [4] 许育典：《法治国与教育行政：以人的自我实现为核心的教育法》，台湾高等教育出版社2002年版，第77页。相对于自我约束良好的司法权，行政权在德国警察国时代一直都游离于法律的规制之外。

但仅仅强调依法律行政，对于法治在行政层面的达成显然是不够的。七、结语 从行政行为被创设出来，并成为德国现代行政法规范的核心，到基于行政行为存续性要求而推导出存续力理论，再到存续力理论被《联邦行政程序法》吸纳，落实为制度实践，德国法的逻辑进路让我们看到了一幅法律如何变成的生动图卷。也由于法律对于判决的拘束作用，法律治理的作用力扩张至司法领域。学者们之前认为的，阻却行政行为产生确定力或存续力的理由——行政区别与司法的特性，在此成为存续力的作用界限。

行政的概括性权力与法的存续性要求之间的紧张关系在此便凸现出来。也正是在这一意义上，迈耶在其《德国行政法》一书中宣称：法治国就是经过理性规范的行政法国家。

这种秩序因为制定法的明确和客观优势，而在一定程度上获得了安定保障。在司法领域，长期形成的裁判制度不仅使司法形成了强大的自我约束力，也为共同体安定秩序的达成贡献了另一重要要素——司法判决。

虽然行政机关在作出行政行为后，与相对人一样同受该行政行为的拘束，这一点在法治国下已成为不争之论。该法明确将存续力作为行政行为效力一节的标题，但在接下来的条文中却并没有区分能够产生存续力与不能够产生存续力的行政行为。